A könyvtári törvény (1997. évi CXL. törvény) elfogadásával megkezdődött a könyvtárak és a könyvtári tevékenység szabályozásának új korszaka. Ez a törvény a korábbi szabályozáshoz képest megváltoztatta a kiindulópontot, formailag az alapjogszabály törvényi szintre került, tartalmilag pedig pótolta – a korábban mindig hiányolt – finanszírozási kérdések rendezését. Ez az új kiindulópont meghatározta a törvényben olvasható szabályokat, és egyértelműen meghatározza a továbbiakat is.
A könyvtári törvény elsősorban a nyilvános könyvtári ellátás rendszerét szabályozza, meghatározza a nyilvános könyvtárak körét, és ezzel eleget tesz az államháztartás azon igényének is, hogy szaktörvényként körülhatárolja az állami feladatvállalás mértékét. Korábban a könyvtári tvr. a rendszer finanszírozásáról nem rendelkezett, pénz helyett a jog eszközével igyekezett működtetni azt. Az állami berendezkedés azonban – mint kiderült – már a nyolcvanas években sem garantálta a működés hátterét. Egyre inkább érvényesült a viszonyok – egyáltalán nem mindig megvetendő – érdekek mentén való szerveződése. Így a megfelelő finanszírozás hiányában, az állami garancia eltűnésével maga a könyvtári rendszer maradt megalapozatlanul, és vált csupán a szakmai tisztesség függvényévé. Hosszú távon ez a helyzet nyilvánvalóan nem volt tartható. Minthogy a könyvtári törvény anyagi forrásokat is biztosított a nyilvános könyvtári ellátás rendszerének működtetéséhez, ezzel megszűnt az említett joghézag.
Ha a rendszer működtethető, akkor fölerősödik a másik fő kérdés, a könyvtárak fenntartásának problémája. A törvény ezt a kérdést reálisan, a valós érdekek figyelembevételével szabályozta oly módon, hogy egyértelműen kimondta a fenntartó feladataként a könyvtári feladatok ellátásához szükséges személyi és tárgyi feltételek biztosítását. Ez olyan szabály, amely talán megmosolyogható, hiszen miért kell előírni azt, hogy a fenntartó fenntartja a könyvtárát. A kodifikációs bizottságban úgy ítéltük meg, hogy bizony szükséges és ideje végre kimondani ezt is. Bár mielőbb jelentőségét veszítené ez a szabály!
A jogalkotás kérdései
A rend kedvéért álljanak itt a már 1998-ban megjelent jogszabályok: a 60/1998. (III. 27.) Korm. rendeIet a sajtótermékek köteles példányainak szolgáltatásáról és hasznosításáról, valamint a 15/1998. (III. 31.) MKM rendelet a helyi önkormányzatok könyvtári és közművelődési érdekeltségnövelő támogatásáról.
Bár nem jogszabály, de ismerete fontos: elkészült a tájékoztató a Kormány részére a millenniumi megemlékezések informatikai programjaként megvalósuló országos könyvtári, múzeumi, levéltári és közművelődési információs hálózat fejlesztéséről és a Neumann János Multimédia Központ és Digitális Könyvtárról. A kicsit hosszadalmas cím mögött a könyvtárak országos telematikai fejlesztésének koncepciója olvasható.
Az új kormány megalakulása változást hozott az irányításban, hiszen megszűnt a Művelődési és Közoktatási Minisztérium, és új minisztériumként jött létre a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma és az Oktatási Minisztérium. Ennek jogi következményeként megjelent a 161/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet a nemzeti kulturális örökség miniszterének feladat- és hatásköréről. Könyvtári szempontból kiemelkedő jelentőségű a 2. § (5) bekezdése: A miniszter ellátja a könyvtári tevékenység és a nyilvános könyvtárak ágazati irányítását, a nyilvános könyvtári ellátás érdekében országos dokumentum-ellátási rendszert alakít ki. Ez a rendelkezés tükrözi a könyvtári törvény hatályát kiterjesztő szabályokat, nevezetesen azt, hogy a könyvtári tevékenységről és a könyvtári alkalmazottakról szóló szabályok vonatkoznak a nem nyilvános könyvtárakra is, továbbá a könyvtári dokumentumok védelmével és nyilvántartásával kapcsolatosan a törvény hatálya kiterjed azokra a nem nyilvános könyvtárakra is, amelyeknek állománya a nemzeti és egyetemes kulturális örökség része. Az ágazati irányításért felelős miniszter hatásköre minden fontos könyvtári téma szabályozására általánosan kiterjed.
A könyvtári törvény 100. §-a sok jogalkotási feladatot nevesített, de felsorolás nélkül is tudjuk, hogy a törvényt követően minden témát újra végig kell gondolni, mi igényel szabályozást, mit kell megszüntetni, mit kell valamilyen mértékben módosítani. Ennek megvalósítása áll előttünk.
A törvény előkészítése jó bizonyságot adott a könyvtári szakmai szervezetekkel való együttműködés fontosságára. A könyvtári terület jogszabályainak érvényesülését nem az esetlegesen kilátásba helyezett szankció garantálja, hanem a célszerűség belátásán alapuló önkéntes jogkövetés. Szerencsére a könyvtári szakma társadalmi szervezetei kellő rétegzettséggel képesek megjeleníteni a különböző szakmai érdekeket, véleményeket, ez a differenciáltság előnye. A lehetséges szakmai konszenzus kialakítására tehát fennáll a lehetőség, dönteni azonban végül természetesen a jogalkotásért felelősnek kell. A szakmai egyeztetés kialakult rendje eddig jól szolgálta a jogszabályok megalapozását, szükség szerint ez a rend természetesen változtatható.
Előkészítés alatt álló jogszabályok
Egy kivételével a jogalkotási folyamat minden lépcsőjét végigjárta már a nyilvános könyvtárak jegyzékének vezetéséről szóló kormányrendelet tervezete. Egy lépcső van csak hátra, az utolsó, amikor a kormányülésen elfogadják a rendeletet. E jogszabály hatása nem csupán egy formálisan vezetett jegyzék lesz, hanem a könyvtárak jogi státusának rendezése. Sok helyütt ez a jogi státus igen sok kívánnivalót hagy maga után, a jegyzékre azonban csak az a könyvtár kerül majd, amelynek fenntartója jogszerű okiratot tud benyújtani. A törvény által nyilvánosnak minősített könyvtárak körében ez kötelező lesz.
Elkészült a Könyvtári Intézetről szóló miniszteri rendelet tervezete, azonban a jogszabályt megalapozó, az Intézet jogállását illető szakmai konszenzus – úgy tűnik – felbomlott. Ebben további egyeztetés szükséges, egyelőre még kérdés, hogy melyik megoldás kerül majd a jogszabályba, önálló lesz-e az új intézmény vagy az OSZK része.
A jogszabály koncepciójának szakmai egyeztetésén vagyunk túl az Országos Könyvtári Kuratórium témájában, most a jogszabály tervezetének előkészítésén dolgozunk.
Több változat készült korábban a könyvtárhasználók kedvezményeiről szóló kormányrendeletre, hiszen újabb kedvezményezettekre bárki tud javaslatot tenni. De miből fedezzük a kedvezményeket? Abból indultunk ki, hogy a könyvtárak teherviselésének mértékét a törvény meghatározta, ezen túlmenő kedvezményeket csak a fedezet biztosításával lehet nyújtani. Megkerestük a kérdéssel az érintett tárcákat: az Oktatási, Honvédelmi, Szociális és Családügyi Minisztériumokat, hogy ők kívánnak-e élni a könyvtárhasználati kedvezmény nyújtásának lehetőségével, és milyen forrás biztosításával teszik ezt. Kérdés a tizenhat éven felüli diákok, a sorkatonák, a munkanélküliek és a pedagógusok könyvtárhasználati kedvezménye, a kedvezmény igénybevételének módja. A javaslatokat már elküldték, most dolgozunk a jogszabály-tervezet kialakításán.
Sürgőssé vált a könyvtári szakértői engedélyek kiadását szabályozó jogszabály módosítása, mert a könyvtári törvény több témában előírja a szakértő alkalmazásának kötelezettségét, a szakértőkről szóló jogszabály azonban jelen formájában nem alkalmas a szükséges témákban szakértői kör biztosítására. Ma csak általános könyvtári szakértői engedély adható ki, de ki ért valóban minden könyvtári témához szakértő módon? A jogszabály módosításának tervezete elkészült, szakmai egyeztetés előtt áll.
Nagyon sürgős a könyvtárakra vonatkozó szakfelügyelet kidolgozása, mert minden területen tapasztalható a kellő és szakszerű ellenőrzés hiánya. Nem kétséges a jogszabály nyomán létrejövő szakfelügyelet szükségessége, kérdés azonban a módja. Készül a jogszabály koncepciója.
Legnagyobb súlyú feladatunk azonban a fentiek mellett a könyvtári ellátás rendszerében meghatározó jelentőségű Országos Dokumentum-ellátási Rendszer (a továbbiakban: ODR) működésének előkészítése, amelynek célja az, hogy a könyvtárhasználó az általa használt könyvtáron keresztül hozzájusson a könyvtári rendszerben meglévő dokumentumokhoz.
A törvény előírja az ODR kialakításának feladatát és az erről szóló kormányrendelet kiadását is. Az ODR létrehozása azonban elsősorban nem a jogi szabályozás kérdése, jóllehet ez is szükséges eszköz. Az ODR kialakítása már 1998-ban elkezdődött, az ODR munkabizottság kezdte meg tevékenységét elsőként, tagjai a szakmai szervezetek képviselői, illetve meghívott szakértők. Közreműködésükkel történt meg 1998-ban az ODR céljára biztosított források elosztása, a munkabizottság mondta ki, hogy a 16-ról 6-ra csökkent köteles példányok célja ezentúl az ODR működése is, és elkészült az ODR tervezett működésének leírása is. Bár az ODR kialakítására vannak külföldi példák, a hazai megoldás kimunkálása nem kis feladat; motorja az lehet, hogy ma a jogi, a technikai és az anyagi lehetőség egyszerre fennáll. Az ODR-ről szóló jogszabály előkészítése szorosan összefügg az ODR működési rendjével, hiszen ettől függ annak eldöntése, hogy mely kérdéseket kell jogszabályban rendezni, melyeket nem. A jogszabály tartalma több témában már kialakult, de még nagyon sok az eldöntendő kérdés, amely kidolgozásra vár.
Elkészült a miniszteri rendelet a szervezett képzésről és továbbképzésről, amelyet az sürgetett, hogy a könyvtári törvény szerint 1999. január elsejétől életbe lépett volna a törvény hatálya alá tartozó intézményekben a teljes munkaidőben foglalkoztatott szakemberek szervezett képzésben való részvételének 7 évenkénti kötelezettsége és ennek támogatása. A jogszabály tervezése sok kérdést vetett föl: a törvény kiterjesztő hatályú szabálya alapján valóban kiterjedjen-e minden könyvtár szakembereire ez a kötelezettség; milyen képzésben való részvételt lehessen támogatni; mi lesz a részfoglalkozásúak továbbképzésével; milyen legyen a könyvtárosok továbbképzése stb. A jogszabálytervezet nemcsak a könyvtárosokra vonatkozott, sőt nem is a könyvtári területen történt az előkészítés nagy része, így sok problémát és gondot jelentett az, hogy a tervezet számunkra is alkalmazható legyen. Minthogy közben az 1999. évi költségvetési törvény elhalasztotta a szervezett képzésben való részvétel kötelezettségének bevezetését, véleményem szerint még ma sem késő újragondolni a téma szabályozását, szerintem célszerű lenne külön szabályozni a szervezett képzésben való részvétel támogatását és a továbbképzés szakmai rendszerét és követelményeit.
A jogalkalmazás kérdései
A törvény megjelenése óta gyakran tapasztalom, hogy sok könyvtáros várja a törvény végrehajtási rendeletének megjelenését. A törvény előkészítése során a kodifikációs bizottságban is többször gondoltuk úgy, hogy a tárgyalt téma részletes szabályozását majd a végrehajtási rendeletben kell megoldanunk. Az előkészítés folyamatában azonban úgy alakult a törvény szövege, hogy szükségtelenné vált az általános, paragrafusonkénti értelmező, magyarázó szöveget tartalmazó végrehajtási rendelet. A törvény szabályai sok témában önállóan megállják a helyüket, alkalmazásukhoz nincs szükség mankóra. Ilyen szabályok például a nyilvános könyvtár alapkövetelményei és alapfeladatai, a könyvtárhasználatra vonatkozó szabályok.
Fel lehet tenni a jogalkalmazás kérdéseit:
Megfelel-e a könyvtár a nyilvános könyvtári alapkövetelményeknek? Ha igen , akkor jó, ha nem, ki kell dolgozni a terveket arra, hogy hogyan lehet megfelelővé tenni. Mindenki által használható-e a könyvtár (mozgáskorlátozottak, kismamák gyerekkocsival; vagy a könyvtárhasználati szabályzat szerint nem helyi lakos is beiratkozhat-e)? Érdemes végiggondolni a feltehető kérdésekre adható válaszokat!
A felhasználók többsége számára megfelelő időpontban tart-e nyitva a könyvtár? Mikor vizsgálta utoljára a könyvtár a felhasználók igényeit ebből a szempontból? Ne intézzük el kézenfekvő válaszokkal. Igaz, hogy nincs pénz a műszakpótlékra, az esti, a hétvégi nyitva tartásra, de ha vizsgálattal igazolhatók az igények, akkor erről a fenntartónak kell dönteni. Vagy biztosítja a feltételeket, vagy vállalja, hogy nem tudja az igényeknek megfelelően biztosítani a könyvtár nyitva tartását.
Valóban ellátja-e a könyvtár a nyilvános könyvtár törvényes alapfeladatait? Nyilatkozatban közzétette-e fő céljait? Új szabály ez a törvényben, tájékozódni kell, hogy mi is az a küldetésnyilatkozat. Valóban nem csupán egy nyilatkozat jó megfogalmazása a feladat. A stratégiai tervezés című szakirodalmi szemle szerint az átfogó cél meghatározása a stratégiai tervezés egyik fő eleme. “A stratégiai tervezéskor a következő fő elemeket kell meghatározni: jövőkép (vision), átfogó cél (mission), alapvető célok (objectives), kulcsfontosságú területek (key result areas), irányvonalak (goals). A jövőkép annak meghatározása, hogy a jövőben hová kíván eljutni a könyvtár. Absztrakt, idealisztikus, inspiráló, hosszú távú elképzelés. Az átfogó cél arra ad választ, hogy mi a szerepe, mi a küldetése a könyvtárnak, miért van rá szükség. Az átfogó cél mindig konkrét, realisztikus, egy-egy intézményre szabott, általában 3–5 évre szól.” Ennek ismeretében tehát csak akkor lehet jó küldetésnyilatkozatot közzétenni, ha elkészül a könyvtár stratégiai terve.
Folyamatosan fejleszti-e gyűjteményét a könyvtár? Általában igen, mondhatjuk, de megfelel-e a folyamatos fejlesztésnek az, ha pénzügyi okok miatt csak egy példányokat vesz a könyvtár a keresett művekből is, ha lemondja a korábban járatott folyóiratok egy részét? Nyilván nem teljesíti ezt a feladatot, ha szünetel az állománygyarapítása.
Feltárja, gondozza-e gyűjteményét? Mit tekinthetünk ma elfogadható feltárásnak? Gondozza-e a gyűjteményét a könyvtár, ha nem gondoskodik a rendszeres apasztásról, a törlésről, a gyakran használt dokumentumok állagmegóvásáról stb.? Hogy megfelelően teszi-e ezeket, azt később a szakfelügyelet, a szakértők fogják értékelni.
Tájékoztat-e a könyvtár és a nyilvános könyvtári rendszer dokumentumairól és szolgáltatásairól? Könyvtáranként megnézve, sokszor elszomorító hiányokat tapasztalhatunk. Megismerheti-e a könyvtárhasználó más könyvtár szolgáltatásait kérés nélkül? A tájékoztatási kötelezettség ugyanis azt jelenti, hogy akkor is tájékoztatni kell, ha nem kéri, hiszen nem tudhatja, mit kérhet!
Biztosítja-e más könyvtárak állományának és szolgáltatásának elérését? A könyvtárközi kölcsönzési adatok megkérdőjelezik ezen alapfeladat általános ellátását.
Részt vesz-e a könyvtárak közötti dokumentum- és információcserében? Ugyancsak a könyvtárközi kölcsönzési adatok jelzik a hiányosságokat. Néhány helyen persze van helyette gyorsabb, személyre szabott szolgáltatás, inkább szívesség. Szerintem ki kellene dolgozni minden könyvtárban (ahol még nem történt meg) a dokumentum- és információcsere gyors megvalósításának lehetőségeit – ez néhány évre elég jó átfogó cél lehet.
Megfelelnek-e a törvény előírásainak a könyvtárhasználat lehetőségei? Leggyorsabban ezt a kérdést kell megvizsgálni, mert ez már a könyvtárhasználók törvényes jogait érinti.
Kérdések a fenntartó számára
A törvény hatályba lépése után a könyvtárak fenntartói sem ülhetnek tétlenül. Ha csak a már korábban említett fenntartói feladatra utalunk, amely szerint biztosítani kell a szükséges tárgyi és személyi feltételeket – ez is elég feladat lehet sok könyvtár esetében. Ennél azonban sokkal több a tennivaló.
A könyvtár stratégiai tervezési feladata, az előzőkben felsorolt kérdések vizsgálata a fenntartót is kötelezi. De önállóan is feltehetők a kérdések:
Ellátja-e a könyvtári szolgáltatások biztosításának feladatát? Önkormányzatok esetében ez mindenképpen felteendő kérdés.
Valóban könyvtárat tart-e fenn a fenntartó? A kettős funkciójú könyvtárak, összevont művelődési intézmények és az egészen kis települések esetében gyakran kérdés, hogy jogi szempontból valóban intézmény-e a könyvtár.
Ha nem tart fenn könyvtárat, akkor megrendeli-e egy nyilvános könyvtár szolgáltatásait? Jogszerűen rendezni kell a működő könyvtárak, szolgáltató helyek helyzetét, az ellátó rendszerekhez tartozó intézmények működését.
Meghatározta-e a könyvtár feladatait? Az államháztartásról szóló törvény értelmében az alapító okiratban kell meghatározni az alapfeladatokat. Meg kell nézni, hogy az alapító okirat tartalma megfelel-e az új törvény szabályainak. Valószínű, hogy csak módosítani kell, de lehet, hogy most kell sürgősen elkészíteni.
Meghatározta-e a könyvtár használati szabályzatát? Valószínűleg nem. Korábban a fenntartó jóváhagyta a könyvtár használati szabályzatát, a könyvtári törvény most a meghatározás szót használja. Ez lényeges különbséget jelent a korábbi gyakorlathoz képest, hiszen a felelősséget ezután a fenntartó viseli. Persze ahhoz, hogy a fenntartó jól határozza meg a könyvtár használati szabályzatát, azt jól elő kell készíteni, és ezt szakmailag a könyvtáros teheti meg. A könyvtárhasználók igényeinek felmérése és a fenntartó lehetőségeinek összeegyeztetése az a döntés, amelyet csak a fenntartó hozhat, és amelyért a felelősséget vállalnia kell.
Biztosítja-e a feladatok ellátásához szükséges személyi és tárgyi feltételeket? Valamennyire biztosan. A törvény szerint azonban ennek során figyelembe kell venni a miniszter által meghatározott szakmai követelményeket és normatívákat. Az új irányelvek és normatívák kidolgozása ugyan még csak a kezdetén tart, de lehet számítani rá, hogy feladatokat ad majd a fenntartóknak.
Biztosítja-e a könyvtár szakmai önállóságát? Új szabály a törvényben a szakmai önállóság biztosítása. Hogy ez a gyakorlatban mit is jelent, arról bizonyára jelennek meg majd cikkek a szaksajtóban. Véleményem szerint a fenntartó konkrét utasításadási jogát korlátozza a könyvtár szakmai önállóságának biztosítása. Azt jelenti, hogy a fenntartó adhat ugyan konkrét utasításokat arra, hogy milyen feladatokat végezzen el a könyvtár, de a feladat elvégzésének mikéntjét, szakmai módját a könyvtár döntheti el.
* * *
Kérdéseket vettem sorra a jogalkotás, a jogalkalmazás és a könyvtárfenntartás területéről, de az itt felvetetteknél még sokkal több kérdés merülhet föl, és kinek-kinek föl kell tennie a saját kérdéseit. Azt gondolom, hogy valamennyiünknek nagyon sok a tennivalója. Aki ezt magára veszi, annak sok szakmai sikert kívánok hozzá.